La première solution à deux États : la partition oubliée de 1922

Lorsque la Cour internationale de Justice (CIJ) a rendu son avis consultatif de juillet 2024 sur la présence d'Israël en Judée-Samarie (la Cisjordanie) et à Jérusalem-Est, elle a cadré son analyse juridique presque exclusivement autour de la « ligne de référence de 1967 ». Cette approche est devenue la norme dans le discours international : traiter ces zones comme un « Territoire palestinien occupé » sans se référer au cadre juridique qui prévalait auparavant.

Pourtant, le véritable fondement juridique de l'Israël moderne, et de la région dans son ensemble, ne commence pas en 1967, mais plus de quatre décennies plus tôt. Il s'enracine dans des engagements internationaux contraignants datant de 1920 et 1922, qui ont partagé la terre bien avant l'émergence de toute revendication étatique palestinienne moderne.

Les archives historiques révèlent une toute autre histoire, celle d'un partage oublié : 77 à 80 % du Mandat original pour la Palestine sont devenus l'État arabe de Transjordanie, satisfaisant en priorité les aspirations nationales arabes, tout en réservant la mince portion restante au Foyer national juif. Comprendre cette géographie change tout au débat actuel sur l'« occupation ».

La naissance juridique du Foyer juif

L'histoire commence à la Conférence de San Remo en avril 1920, souvent citée comme l'acte de naissance juridique du Foyer national juif. C'est là que le Conseil suprême allié (Grande-Bretagne, France, Italie et Japon) a adopté la Déclaration Balfour de 1917 comme droit international contraignant, chargeant explicitement la Grande-Bretagne d'établir « le foyer national du peuple juif » en Palestine.la Grande-Bretagne d'établir « le foyer national du peuple juif » en Palestine.

Cette décision fut codifiée dans le Mandat de la Société des Nations pour la Palestine, confirmé le 24 juillet 1922. Son préambule contient un aveu juridique crucial :

« Considérant que la reconnaissance a été donnée par-là aux liens historiques du peuple juif avec la Palestine et aux raisons de la reconstitution de son foyer national en ce pays. »

Le mot « reconstitution » est vital. Il reconnaissait que la Société des Nations ne créait pas une nouvelle entité ex nihilo, mais validait un droit préexistant ancré dans 3 000 ans d'histoire indigène. À ce stade, le terme « Palestine » était une désignation géographique englobant les territoires situés à l'ouest et à l'est du fleuve Jourdain, soit un total d'environ 120 000 kilomètres carrés.

La preuve la plus forte que cette zone entière était initialement allouée au Foyer national juif réside dans le mécanisme juridique même que les Britanniques utilisèrent plus tard pour la diviser.

La première partition (1922)

La pression politique sur l'administration britannique s'intensifia rapidement, alimentée en grande partie par les violentes émeutes de Jaffa en 1921. Craignant qu'une agitation continue ne déstabilise la région, le gouvernement britannique passa d'une stratégie fondée sur le droit pur à une politique d'apaisement.

En 1921, le secrétaire aux Colonies Winston Churchill accueillit le dirigeant hachémite, l'émir Abdallah. Pour s'assurer la loyauté hachémite et mettre fin à la violence, la Grande-Bretagne inséra rétroactivement une nouvelle clause, l'article 25, dans le projet de Mandat. Cet article, qui n'existait pas dans le texte original de 1920, autorisait la puissance mandataire à « retarder ou suspendre » l'application des dispositions relatives au Foyer national juif dans les territoires situés « à l'est du Jourdain ». En modifiant le texte pour répondre à l'urgence du moment, la Grande-Bretagne a effectivement partagé la terre pour satisfaire les revendications arabes.

L'insertion de l'article 25 constitue la « preuve irréfutable » de l'époque du Mandat. On ne peut légalement exempter un territoire d'une règle que si cette règle s'y appliquait initialement. En ayant besoin d'une clause spécifique pour interdire le peuplement juif à l'est, les Britanniques ont tacitement admis que la portée par défaut du Foyer national juif incluait les deux rives du Jourdain.

Le Livre blanc de septembre 1922 officialisa cette scission. Bien que le Livre blanc tentât d'apaiser les tensions politiques en précisant qu'un « Foyer national » ne signifiait pas nécessairement l'imposition immédiate d'un État juif à tous les habitants, la conséquence géographique fut absolue.

Tout le territoire à l'est du Jourdain, environ 77 à 80 % de la totalité du Mandat, fut administrativement détaché. Dans cette vaste zone, le peuplement juif et l'achat de terres furent effectivement interdits. Cette nouvelle entité, la Transjordanie, devint un émirat arabe sous Abdallah, évoluant pour devenir le Royaume souverain de Jordanie en 1946.

Point critique : aucun découpage similaire ne fut réalisé pour les Arabes à l'ouest du Jourdain. Les 20 à 23 % restants (l'Israël moderne, la Cisjordanie et Gaza) furent explicitement maintenus pour le Foyer national juif, aux côtés des droits civils des communautés existantes. En effet, la Grande-Bretagne avait déjà partagé le Mandat pour satisfaire les exigences arabes.

La Transjordanie : un territoire exclusivement arabe par conception

La Transjordanie n'était pas simplement une zone administrative ; c'était un projet ethniquement distinct. Alors que la zone à l'ouest du fleuve devait être un foyer pour le peuple juif, la zone à l'est du fleuve fut maintenue exclusivement pour les Arabes.

Il est essentiel de noter que cette partition a précédé de 25 ans le célèbre plan de partage de l'ONU de 1947 (résolution 181). Alors que les dirigeants arabes rejetèrent le plan de 1947, la création de la Transjordanie avait déjà livré la part du lion de la Palestine mandataire au contrôle arabe. Comme l'a noté le regretté juriste et sous-secrétaire d'État américain Eugene Rostow, « En Palestine, Israël et la Jordanie existent déjà en tant qu'États », notant que le Mandat original avait déjà été partagé pour satisfaire les revendications arabes.

Pourquoi cette histoire compte aujourd'hui

Les exigences actuelles, qu'Israël se retire aux « lignes de 1967 » ou finance la reconstruction de Gaza, ignorent souvent ce contexte fondateur. La CIJ et les organes de l'ONU omettent fréquemment San Remo et l'article 25, ne déclenchant le chronomètre qu'au moment où Israël s'est défendu contre l'agression jordanienne et égyptienne en 1967.

Cependant, en vertu du principe de l'uti possidetis juris (le principe de droit international selon lequel les nouveaux États héritent des frontières de l'unité administrative précédente), les revendications d'Israël datant de l'époque du Mandat sur la Judée, la Samarie et Gaza demeurent juridiquement puissantes.

Si 80 % de la « Palestine » sont devenus un État arabe entre 1922 et 1946, sur quelle base les 20 % restants sont-ils aujourd'hui présentés comme un territoire devant être à nouveau divisé ? Cette mémoire sélective alimente un « deux poids, deux mesures » où les droits juridiques juifs sont effacés, et seules les lignes militaires récentes sont reconnues.

Mais que s'est-il passé ensuite ? Si la terre a été partagée en 1922, comment la Cisjordanie s'est-elle retrouvée « occupée » par la Jordanie en 1948 ?

Ceci est le premier d'une série d'articles explorant les racines juridiques et historiques du conflit.